封面主题 |总体国家安全观十年：回望与发展 之五 我国应急安全法律制度的新发展和完善

编者按

国家安全和社会稳定是改革发展的前提。统筹发展和安全，增强忧患意识，做到居安思危，是我们党治国理政的一个重大原则。2014年4月15日，习近平总书记在中央国家安全委员会第一次会议上首次提出总体国家安全观，这是国家安全理念的创新，为新形势下加强国家安全建设、完善国家安全制度体系、保障国泰民安提供了基本遵循和行动指南。

在总体国家安全观提出十周年之际，为更好地了解总体国家安全观十年的发展和成绩，本期封面主题聚焦国家安全形势新特点新目标新任务，特邀请各领域的专家学者，探讨新时代总体国家安全观的形成与发展，以及军事安全、金融安全、社会安全、应急安全、数据安全、生物安全等重点领域法治建设的现状。今后，总体国家安全观将继续不断完善，以筑牢新时代国家安全的法治保障，回应人民群众对国家安全的新期待。

党的二十大报告指出：“国家安全是民族复兴的根基，社会稳定是国家强盛的前提。必须坚定不移贯彻总体国家安全观，把维护国家安全贯穿党和国家工作各方面全过程，确保国家安全和社会稳定。”应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分，承担着防范化解重大安全风险、及时应对处置各类灾害事故的重要职责，担负着保护人民群众生命财产安全和维护社会稳定的重要使命。

近年来，我国应急安全法律制度发展迅速，同时也面临着诸多现实考验，仍需进一步完善。

2024年4月2日，重庆专业应急救援大渡口支队与大渡口区蓝天救援队前往中梁山和石林寺等重点场所进行巡护(视觉中国供图)

一、我国应急安全法律制度的新近发展

2018年，党的十九届三中全会审议通过《深化党和国家机构改革方案》，为防范化解重特大安全风险、健全公共安全体系，我国的应急安全管理体制发生了重大变革。新组建的应急管理部承继了原国家安全生产监督管理总局的职责，又整合了公安部的消防管理职责和其他部门的防灾减灾等职责，力图通过优化应急力量和资源，推动形成统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合的中国特色应急管理体制。而2020年初暴发的新型冠状病毒感染疫情，又给以公共卫生安全为重要组成部分的应急安全法律制度体系带来了严峻挑战，在抗击疫情过程中暴露的问题和总结的经验也深刻影响了我国应急安全法律制度的发展。

随着党和国家对应急安全问题的日益重视，以及人民群众对应急安全的日益关切，我国的应急安全法律制度不断完善。近年来，多部应急安全领域的重要法律完成了制定或修改，还有一系列应急安全法律法规的制定或修改被纳入全国人大常委会立法工作计划和国务院立法工作计划。在法律实施层面，各部门、各地方积极推动不同层级、不同领域应急安全配套规范更新完善，应急安全领域行政执法体制改革稳步推进，执法机制、执法手段推陈出新，执法水平不断提升。

（一）应急安全立法工作取得新进展

2021年，《中华人民共和国安全生产法》（以下简称《安全生产法》）时隔七年之后迎来第三次修正。相比上一次修正，此次修正后的《安全生产法》虽然条文总数变化不大，只增加了5条，但有近半数条文都进行了不同程度的修改，集中体现了中共中央、国务院《关于推进安全生产领域改革发展的意见》中提出的健全落实安全生产责任制和建立安全预防控制体系等重要要求。

明确安全生产工作坚持党的领导，强化了党委政府的领导责任。规定安全生产实行“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”的“三管三必须”原则，进一步明晰了政府各部门的监管职责。明确由生产经营单位的主要负责人作为本单位安全生产第一责任人，对本单位的安全生产工作全面负责，进一步压紧压实了生产经营单位的安全生产主体责任。在建立生产经营单位全员安全责任制的基础上，要求构建安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制。规定在高危行业领域强制实施安全生产责任保险制度，引入了安全生产风险的第三方规制力量。

此外，修正后的《安全生产法》还加大了对安全生产违法行为的惩处力度，提高了事故罚款和双罚制下对单位主要负责人的罚款额度，增设了按日连续处罚制度和限制从业等惩戒措施，强化了对安全生产违法行为的威慑效果。

《中华人民共和国消防法》（以下简称《消防法》）也在2019年、2021年进行了两次修正。2019年的修正与党和国家机构改革相协调，将公安部门消防机构修改为消防救援机构，将公安消防队修改为国家综合性消防救援队；进一步完善了建设工程消防设计审查验收制度，将该项职责调整为由住房和城乡建设部门负责。2021年的修正则进一步回应了“放管服”改革的要求，在公众聚集场所投入使用、营业前消防安全检查中实行告知承诺管理制度，取消了消防设施维护、保养检测和消防安全评估等消防技术服务机构的资质许可，转而加强对相关技术服务机构从业人员的资格管理，提高了违反从业条件要求或业务规范的处罚额度，增设了终身限制从业等惩罚措施。

2020年通过的《中华人民共和国生物安全法》中有关防控重大新发突发传染病疫情的规定，有助于完善公共卫生安全法律制度，其设置的国家生物安全风险监测预警体系，以及对新发突发传染病疫情的预警、报告、联防联控机制与《中华人民共和国突发事件应对法》（以下简称《突发事件应对法》）相协调，并在后者的基础上有所完善。

在抗击新型冠状病毒感染疫情过程中备受关注的《中华人民共和国传染病防治法》（以下简称《传染病防治法》）修订工作也取得了一定进展。2023年10月20日，该法的修订草案提请第十四届全国人大常委会第六次会议审议。相较于现行法，修订草案对传染病防治法律制度进行了大幅完善修改，仅在篇幅上就增加了35条。该法的修订草案进一步细化完善了传染病预防监测预警报告制度和应急处置制度，增设了网络直报等规定，畅通社会、公众报告渠道，并对各级疾病预防控制部门定期公布疫情信息提出了具体要求，加强了对传染病防控中老、幼、病、残、孕等特殊群体的民生保障，强化了传染病防治中的个人信息保护，优化了医务人员的权益保障和公共卫生应急物资保障等。

如突发公共卫生事件应对法、突发事件应对管理法（由《突发事件应对法》更名而来）的制定和传染病防治法、国境卫生检疫法的修改均已被列入全国人大常委会2023年度立法工作计划。

（二）应急安全法律实施涌现诸多新举措

以相关法律的修改为基础的配套规范体系更新及时展开。随着2021年《安全生产法》的修正，各部门、各地方有序开展安全生产领域的制度规范更新工作。在国家层面，应急管理部统筹开展配套部门规章和规范性文件制定修改工作，针对各行业领域发布了近五十项重大事故隐患判定标准，并推动《突发事件应急预案管理办法》完成修订。在地方层面，各地方因地制宜开展了地方性法规、地方政府规章和相关政策标准的制定修改工作，超过二十个省份完成了地方安全生产条例的修改。

在强化生产安全的司法保障方面，最高人民法院、最高人民检察院发布《关于办理危害生产安全刑事案件适用法律若干问题的解释（二）》，细化了危险作业罪、重大责任事故罪等罪名的认定规则，同时明确对于“积极配合公安机关或者负有安全生产监督管理职责的部门采取措施排除事故隐患，确有悔改表现”的，可以对其从宽处罚，以实现从根本上降低事故风险、排除事故隐患的治理目标。2021年《消防法》修正之后，也有十多个省份相继修改了消防领域的地方性法规。

在行政执法方面，应急管理部相继出台了《应急管理行政执法人员依法履职管理规定》《应急管理综合行政执法事项指导目录（2023年版）》等一系列文件，通过梳理执法权限、细化执法依据适用规则、明确执法人员职责和构建执法容错机制等方式，推进严格规范公正文明执法。国务院安全生产委员会还统一部署开展了“全国安全生产专项整治三年行动”和“全国重大事故隐患专项排查整治2023行动”等专项整治行动，各地方贯彻落实加大重点领域执法力度的要求，推动安全生产形势总体稳定向好。在一些重大事故发生之后，各地有针对性地开展了各类专项治理工作，内容涉及电动自行车、燃气、矿山、高层建筑等领域。

为了解决应急管理领域执法事项多、执法人员不足的问题，各地还积极推进行政执法权下放，将部分应急管理执法职责疏解到乡镇人民政府、街道办事处综合执法机构。这一做法有助于提升执法密度，填补执法力量不足造成的监管真空，特别是有助于解决机构改革之后消防救援机构从公安体系划转至应急管理部门，消防职责随之从公安机关职责中剥离，公安派出所协助履行防火安全检查职责的依据缺失，从而导致消防执法需求与消防执法力量不匹配的问题。

此外，随着联合惩戒措施正式写入《安全生产法》，诸如“安全生产黑名单”“守法承诺”等诸多新型监管工具被创设并用于应急安全监管领域。一些地区还创设了安全生产、消防领域的有奖投诉举报制度，应急安全监管领域的执法手段、执法方式创新不断深化。

二、我国应急安全法律制度的完善方向

2019年11月29日，习近平总书记在主持中共中央政治局第十九次集体学习时强调，要坚持依法管理，运用法治思维和法治方式提高应急管理的法治化、规范化水平，系统梳理和修订应急管理相关法律法规，抓紧研究制定应急管理、自然灾害防治、应急救援组织、国家消防救援人员、危险化学品安全等方面的法律法规，加强安全生产监管执法工作。目前，应急安全法律制度的优化完善工作已经取得显著进展，但仍有部分领域的法律修订工作进程相对缓慢，实践中也逐渐暴露出一些法律执行层面的具体问题。

（一）应急安全领域立法有待完善

1.加快《突发事件应对法》的修订。《突发事件应对法》作为应急安全领域的龙头性、综合性立法，对于自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件的应急管理具有基础性、兜底性作用。虽然该法的修订工作早已被纳入全国人大常委会立法工作计划，拟更名为突发事件应对管理法，并在2021年、2023年经过了两次审议，但是仍未出台。《突发事件应对法》自2007年施行以来，一些条款已经与社会实际脱节，个别制度明显滞后。尤其是在抗击新型冠状病毒感染疫情的过程中，该法的一些规定暴露出了在合理性和实操性等方面的问题，亟待完善。

2.加快国家综合性消防救援队伍和人员法与应急救援队伍法的立法进程。2018年党和国家机构改革，公安消防队伍改制后退出武警部队序列，现役编制全部转为行政编制划归应急管理部后，现有的消防救援机构职责与应急管理部门职责之间如何协调，尤其是消防救援队伍如何承接和适配大安全大应急背景下应急救援工作的要求，如何落实和加强国家综合性消防救援人员的身份保障、履职保障等问题，尚未得到妥善解决。而在国家综合性消防救援队伍之外，专业性应急救援队伍、基层应急救援队伍、社会应急救援队伍在建设管理、职能定位、指挥调度、人员地位、保障措施等方面，目前的规范化、制度化、法治化水平还不高，需要尽快推动出台应急救援队伍法予以解决。

直升机正在扑救森林火灾(视觉中国供图)

3.完善公共卫生领域的国家立法。《传染病防治法》修订草案已经在2023年底提请全国人大常委会审议，而与之关系十分密切的突发公共卫生事件应对法虽已连续两年被列入全国人大常委会立法工作计划，但至今仍无该法草案提请全国人大常委会审议的消息公布。而在抗击新型冠状病毒感染疫情期间，不少地方已经通过地方性法规或地方政府规章积累了一些经验，能否以及如何吸收到《传染病防治法》修订草案或者突发公共卫生事件应对法中，需要进一步思考。

4.加强有关防灾减灾的法律制定工作。尽管现行的《突发事件应对法》将自然灾害列在四类突发事件之首，但对于突发事件应对的规定相对笼统，难以有效聚焦自然灾害防治问题，对于自然灾害防治仍缺乏国家层面的综合性法律。2022年7月，应急管理部曾就其起草的《中华人民共和国自然灾害防治法（征求意见稿）》向社会公开征求意见，而在第十四届全国人大常委会公布的2023年度立法工作计划中却未将其列入，立法进程有待提速。

对此，一些地方进行了自然灾害防治综合性立法的探索，如深圳市在2023年底出台了《深圳经济特区自然灾害防治条例》，对各类自然灾害的防治规划、风险治理、应急准备、监测预警、应急响应、灾后恢复和相关管理活动设计了整体性框架，明确了各级政府及其部门直至街道、社区的自然灾害防治职责，为国家层面的自然灾害防治综合立法积累了有益经验。

（二）应急安全管理领域的治理能力有待加强

1.安全生产、消防等领域的各类规范适用需要进一步协调、明晰。《安全生产法》提出了“三管三必须”特别是“管行业必须管安全”的原则，但应急管理部门的综合监管职责和其他政府部门的行业监管职责如何区分、衔接，仍是长期困扰实务工作者的问题。例如，行业主管部门是否可以适用以及如何适用《安全生产法》开展执法活动，长期理解不一。甚至在应急管理系统内部，消防救援机构是否可以适用以及如何适用《安全生产法》开展消防领域执法工作，也存在许多争论。这些问题都需要尽快在规范层面得到清晰明确的回应。

2.应急安全的综合监管与行业领域监管边界不明，履职保障机制缺位的问题突出。在一些地方，应急管理部门以外的其他部门以不具备相应专业能力为由，逃避履行本行业、本领域应急安全监管职责。对此，需要进一步厘清各部门的应急安全监管职责范围，借助“清单化”工具，由本级人民政府组织制定行业领域应急安全监管职责清单，明确综合监管和行业监管的职责划分。同时，应急管理部门应当加强对其他部门开展应急安全监管的培训和指导工作，帮助其工作人员掌握相应的知识技能，解决“不会管”“管不好”的问题。

3.将信用监管工具作为应急安全治理手段的规范化、法治化水平需要提升。信用惩戒因具有监管成本低、威慑效果强等优点而备受行政机关青睐，但应特别注意避免对强监管手段的滥用，尤其是要避免将一般违法行为与严重失信行为相混淆，动辄针对一般违法行为实施信用监管，乃至通过低阶的行政规范性文件随意设定信用惩戒措施。对此，应当从加强对地方政府规章和行政规范性文件的备案审查工作入手，审慎设置和实施信用监管手段。

4.在应急管理领域综合行政执法体制改革中，有关监督管理职权下放的效果保障机制需要完善。执法权限下放能否成功的关键在于基层能否“接得住”、职权能否“落得下”。实践中，一些行政机关将部分难以履职或履职情况不佳的监督管理职责下放给基层，对下放的职责缺乏指导和监督的情形也不鲜见，这些问题在安全生产、消防等领域较为突出。对此，国家主管部门应当主动作为，合理设定监督管理职权下放清单，加强对职权承接单位的培训和指导，避免因盲目下放、“一放了之”造成执法效能滑坡，甚至形成监管真空。

5.关注过分强化的应急安全责任配置可能引发的“自反性”消解问题。在强化应急安全监管的大背景下，相关监督执法机制不断健全，可能造成部分小微企业安全责任负担过重，缺乏履行应急安全主体责任的可能性。该问题还可能表现为，基层人民政府过多向下疏解应急安全监管职能，乡镇街道无力承担，又进一步将相关职责分散给村民委员会、居民委员会，不当加重基层群众自治组织负担，进而造成监管失效或不力。对于这一问题，要坚持依法行政原则，行政机关对外授权、委托应当遵循法律保留原则，不得在缺乏法律依据的情况下向其他单位和组织转移职责、转嫁责任。还要把握好应急安全维护公共安全和私人自治的边界，在公共安全责任和监管执法机制的设置上遵循比例原则，避免以公共安全之名动辄为企业和个人设置义务。

总之，应急法治是一种非常态法治，由于突发事件具有复杂性和不确定性，应急安全法律制度的完善既面临着各种安全风险层出不穷的现实压力，又承载了法律规范应当具备的稳定性和审慎性要求，需要寻求二者的平衡。

（本文作者系中国政法大学法治政府研究院教授、博士生导师林鸿潮；中国政法大学法学院博士研究生吕之滨。本文刊载于《法治时代》杂志2024年第4期）