封面主题 |总体国家安全观十年：回望与发展  之四  以法治筑牢社会安全基石

编者按

国家安全和社会稳定是改革发展的前提。统筹发展和安全，增强忧患意识，做到居安思危，是我们党治国理政的一个重大原则。2014年4月15日，习近平总书记在中央国家安全委员会第一次会议上首次提出总体国家安全观，这是国家安全理念的创新，为新形势下加强国家安全建设、完善国家安全制度体系、保障国泰民安提供了基本遵循和行动指南。

在总体国家安全观提出十周年之际，为更好地了解总体国家安全观十年的发展和成绩，本期封面主题聚焦国家安全形势新特点新目标新任务，特邀请各领域的专家学者，探讨新时代总体国家安全观的形成与发展，以及军事安全、金融安全、社会安全、应急安全、数据安全、生物安全等重点领域法治建设的现状。今后，总体国家安全观将继续不断完善，以筑牢新时代国家安全的法治保障，回应人民群众对国家安全的新期待。

社会安全涉及打击犯罪、维护稳定、社会治理、公共服务等多个方面，包括维护公共秩序、社会关系的稳定和保护社会成员人身、财产安全等范畴，通过防范、控制、消除直接威胁社会公共秩序和人民群众生命财产安全的治安、刑事、暴力恐怖事件，以及规模较大的群体性事件等实现社会长治久安。在社会安全治理中，如何发挥法治的引领和保障作用，坚持运用法治思维和法治方式解决社会安全问题，值得进一步深入思考。

一、社会安全是国家安全的重要保障

2014年4月15日，习近平总书记主持召开中央国家安全委员会第一次会议时两次提及社会安全，创造性地将社会安全与总体国家安全观联系起来。2015年颁布并实施的《中华人民共和国国家安全法》（以下简称《国家安全法》）第3条规定，国家安全工作应当“以军事、文化、社会安全为保障”，这是对总体国家安全观“五大要素”的再强调；第29条规定：“国家健全有效预防和化解社会矛盾的体制机制，健全公共安全体系，积极预防、减少和化解社会矛盾，妥善处置公共卫生、社会安全等影响国家安全和社会稳定的突发事件，促进社会和谐，维护公共安全和社会安定。”这条规定首次在国家法律层面明确社会安全建设的重要性和基本路径。

党的二十大报告进一步强调：“国家安全是民族复兴的根基，社会稳定是国家强盛的前提。”这表明了党中央对社会安全的高度重视，提升了社会安全的地位，明确了社会安全是国家安全的重要保障。为发挥社会安全的保障作用，《法治社会建设实施纲要（2020—2025年）》中将社会安全作为法治社会建设的重要方面，提出“加快对社会安全体系的整体设计和战略规划，贯彻落实加快推进社会治理现代化开创平安中国建设新局面”。

面对世界百年未有之大变局加速演进，我国发展进入战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期，必须提高社会安全治理水平、完善社会治理体系，在更宽领域、更高起点、更高水平上夯实社会稳定之基，确保我国社会在深刻变革中既生机勃勃又井然有序。

二、社会安全在国家安全体系中的重要地位

（一）社会安全深嵌于新时代稳定话语体系之中

社会安全与社会稳定、公共安全、社会矛盾等紧密联系。2016年，习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上的讲话指出，“没有安全和稳定，一切都无从谈起”。2021年，中共中央政治局召开会议审议《国家安全战略（2021—2025年）》时强调：“要积极维护社会安全稳定，从源头上预防和减少社会矛盾，防范遏制重特大安全生产事故，提高食品药品等关系人民健康产品和服务的安全保障水平。”

党的二十大报告中，关于国家安全部分也强调国家安全与社会稳定的内在联系。从法律规定和政策导向中不难推断，社会安全深嵌于新时代稳定话语体系之中。一方面，安全是稳定的前提，没有安全的社会环境，国家和社会各系统的良性运行就无法实现；另一方面，稳定是安全的追求，只有实施积极有效的社会安全治理，防范和化解各种社会矛盾和风险，预防和减少各类社会安全事件的发生，才能实现国家和社会的长治久安。

2024年4月7日，安徽六安县公安干警开启“守护模式”绘就平安春色(视觉中国供图)

（二）社会安全与平安中国建设密不可分

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视平安中国建设。习近平总书记多次作出重要指示，明确提出要努力建设更高水平的平安中国，深刻指明了建设更高水平的平安中国的重大意义、总体要求、根本目的、发展方向、基本路径和工作重心。

作为平安中国建设中具有全局性、战略性、基础性的重大理论问题，社会安全涉及社会治安、公共卫生、生活安全、生产安全、交通安全、食品安全等范畴，包括打击违法犯罪、社会治理、公共服务等各方面，是平安中国建设中复杂的范畴之一。

根据《法治社会建设实施纲要（2020—2025年）》，为推进平安中国建设，在社会安全治理层面要着重做好以下工作：坚决遏制和预防严重犯罪行为的发生；强化突发事件应急体系建设；强化危害食品药品安全、影响生产安全、破坏交通安全等重点问题治理；健全社会心理服务体系和疏导机制、危机干预机制，减少极端事件的发生；推进“青少年维权岗”“青少年零犯罪零受害社区（村）”创建，强化预防青少年犯罪工作基础等。

（三）社会安全治理应区分常态和应急两种情况

目前，我国多层次的社会安全法律体系已对社会安全治理的一般体制、基本制度等进行了较为完善的规定，但对突发社会安全事件的规定还需要完善。《中华人民共和国突发事件应对法》（以下简称《突发事件应对法》）规定的“突发事件”包括突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。

自然灾害，主要包括地震灾害、气象灾害、水旱灾害、海洋灾害、生物灾害等。事故灾难，主要包括工矿、商贸等企业在生产的过程中因不确定因素滋生的安全生产伤害、交通运输事故、设施故障、环境污染及造成的生态次生灾害等。公共卫生事件，主要涉及传染病、动物疫情、食品安全和职业病，以及危及公众健康和生命安全的事件。社会安全事件，主要针对的是恐怖袭击事件、涉外突发事件、经济安全事件等严重危害社会秩序的突发事件。

令人遗憾的是，《突发事件应对法》主要是以自然灾害、生产安全事故为蓝本，其中诸多规定并不直接适用于突发社会安全事件的应急管理或不能体现突发社会安全事件应对的特殊性。

三、社会安全立法现状

2015年《国家安全法》制定出台，标志着中国特色国家安全法治有了“基本法”，其中包含有关社会安全的专门条款。《国家安全法》出台后，我国社会安全法治体系呈现为：有关《宪法》条文，《国家安全法》中的专门条款，社会安全领域的专门性立法，散见于《中华人民共和国刑法》（以下简称《刑法》）等各部门法或单行法中有关社会安全的规定，散见于行政法规、地方性法规、规章等规范性法律文件中有关社会安全的规定等五层次体系。

由于社会安全概念本身涵摄范围的广泛性，社会安全领域立法也呈现多层次、多领域的特征。例如，对于危害社会治安的行为，首先适用《中华人民共和国治安管理处罚法》《中华人民共和国行政处罚法》等行政法律进行规制，严重危害社会治安、触犯刑律的行为，则根据《刑法》严惩。整体来看，尽管我国已初步形成五层次的社会安全法律体系，但在立法层面依然存在一些突出问题。例如，社会安全法律法规上下左右的协调性、融贯性还不足；人大立法较多，行政立法和地方立法较少，现有法律法规规定大多比较笼统、可操作性不强；涉及治安安全、交通安全、生活安全等传统社会安全问题的法律法规较多，而关于基层稳定、经济安全、粮食安全、虚拟空间安全等非传统社会安全问题的法律法规较少，关于极端自杀事件、民族宗教事件、经济安全事件、涉外突发事件和群体性事件等突发社会安全事件应急处置的法律规定有待填补和完善等。

四、社会安全风险挑战

面对错综复杂的国际形势、艰巨繁重的国内改革发展稳定任务，当前我国国家安全和社会安全面临的挑战正在不断增多，各种“黑天鹅”“灰犀牛”事件随时可能发生。除此之外，随着利益关系深度调整，诱发群体性事件的因素增多，涉众型经济犯罪案件呈现高发态势，对我国当前的社会安全体系建设带来挑战，特别是在工业化、城镇化、国际化、信息化推进过程中，社会安全风险联动性、隐匿性、破坏性不断增强，跨区域和国际化趋势日益明显，加大了社会安全治理的难度。

深圳福田CBD平安金融中心繁华夜景和烟花(视觉中国供图)

（一）社会安全风险联动性增强

当前，人类已正式进入风险社会，多种风险要素交织共生、不确定难预料因素增多致使社会安全风险发生了深刻的变化，从过去单一的、局部的风险转变为复合的、全局的风险。不仅如此，随着交通日益便捷、互联网技术高速发展，社会安全风险已经突破时间和空间的限制——一般社会问题可能牵引深层次社会问题、个人利益冲突可能引发非直接利益群体参与、单一风险可能扩散演变为整体社会危机等。例如，生产安全事故可能由于当地政府应急处置措施存在不当之处等原因，经过互联网发酵后，迅速演变为社会公众对当地政府的普遍质疑，威胁社会稳定。除此之外，社会安全风险囊括社会治安、粮食安全、经济秩序、教育就业、食品安全、社会保障、网络公共空间等社会生活领域出现的所有安全挑战，任何单一领域的突发事件都可能引发其他领域风险甚至全局风险，造成社会不稳定因素增加。

（二）社会安全风险隐匿性增加

与自然灾害、突发公共卫生事件等其他三类突发事件相比，社会安全风险的升温和爆发更难找到明显征兆，在有效预警与应急处置方面都对政府的治理能力提出更高要求。例如，严重的刑事犯罪的准备过程通常比较隐蔽，一旦案发，就已经对法益造成严重侵害并且极容易给社会公众造成心理恐慌。

在伴随着新一轮技术革命而衍生的新型社会安全治理领域，社会安全风险潜伏更隐蔽。例如，新一代人工智能技术的发展显著提高劳动生产率和经济增长率，赋能产业数智化转型升级，显著提升电子商务、医疗、教育、政务服务等各领域服务效能，但与此同时也带来了难以被现有风险管理体系有效预警的新兴风险，如深度伪造、网络诈骗、社会伦理风险等。

（三）社会安全风险破坏性扩大

社会安全风险往往牵一发而动全身，既可能直接、间接引发次生风险，也可能发生不同社会安全风险的互相转化，形成风险扩大的链式反应，对社会安全稳定和人民群众人身财产安全造成极大威胁。除此之外，全球动荡加剧和生成式人工智能、AI换脸等新兴科学技术的迅速发展使社会风险因素不再局限于国内领土和现实之中，进一步扩大了社会安全风险链式反应的复杂性。

五、社会安全法治完善

（一）加强“保民生、促稳定”相关的立法工作

积极推动社会安全各领域的立法工作，是应对社会安全风险的根本和长远策略。党的十八大以来，我国社会安全法律体系快速发展，在数量和质量上都有了较大提升。但是，社会安全法律体系仍然存在一些亟须解决的问题。

不平衡不充分发展所导致的社会问题，如贫富差距加大、腐败问题突出、经济秩序调整等应成为下一步社会安全立法重点解决的问题。具体而言，需要积极完善教育、劳动就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、食品药品、安全生产、道路交通、扶贫、慈善、社会救助等重要民生领域，以及退役军人、妇女、未成年人、老年人、残疾人等特殊群体的正当权益保护方面的国家层面立法，通过保障和改善民生、促进社会稳定发展，从根本上减少社会安全风险。

（二）借鉴新时代“枫桥经验”完善基层社会矛盾化解机制

新时代“枫桥经验”已经成为我国基层社会治理的一面旗帜、“中国之治”的一张名片。从历史进程来看，“枫桥经验”诞生于社会主义建设快速发展时期，20世纪60年代初，枫桥镇干部群众创造了“发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决，实现捕人少，治安好”的经验。

党的十八大以来，“枫桥经验”不断创新发展，形成了以“矛盾不上交、平安不出事、服务不缺位”为基本内涵的新时代“枫桥经验”。在基层社会矛盾化解方面，枫桥镇在各村（居）委会，甚至在一些重点企业都建立了相应的调解组织，并不断加强法治宣传教育，实现“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交，就地化解”；为减少基层社会不稳定因素，枫桥镇通过完善刑满释放人员帮扶机制、外来务工人员帮扶机制等，有效控制社会安全风险，打造真正的“平安社会”。

（三）打造共治共享的社会安全治理格局

社会安全涉及社会生活的方方面面，打造安全稳定的社会环境不能依靠单一力量。目前，我国社会安全领域的立法中大多从政府管理的角度规定政府部门之间横纵向分工，这对于社会安全治理这一庞大而系统的工程是远远不够的，应当通过立法、修法工作完善社会安全治理各领域中党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，打造全方位、多层次共治共享的社会治理格局。具体而言，各地方党委在本地区社会安全治理中发挥总揽全局、协调各方的领导作用；各级人民政府具体负责本行政区域内的社会安全治理行政工作；各公权力机关引导和推动社会力量有序参与社会安全治理，构建重大公共决策稳定性评估等法律制度，畅通公众参与渠道，推进社会治理制度化、规范化、程序化。

（四）在社会安全治理中引入风险管理思维

党的二十大报告将提高公共安全治理水平纳入“推进国家安全体系和能力现代化，坚决维护国家安全和社会稳定”的重要内容，强调“坚持安全第一、预防为主，建立大安全大应急框架，完善公共安全体系，推动公共安全治理模式向事前预防转型”。

根据党的二十大报告中对社会治理体系完善以及“建立大安全大应急框架”的有关部署，有必要在社会安全治理中引入风险管理思维。

首先，划分社会安全风险的类型，如政治安全风险、社会治安风险、重大矛盾纠纷风险、群体性事件风险等，针对不同的风险类型进行专业性风险普查和风险评估，区分不同的风险类型和等级。

其次，根据风险评估的结果，结合不同类型的社会安全风险发生的频次、演变特征等制定具体风险管理措施。如划定某一类社会安全风险的高风险时期、高风险人群；定期排查社会安全风险源，通过矛盾纠纷化解等方式消除不稳定因素等。

最后，编制社会安全风险应急预案，定期按照类型对社会安全风险开展应急预案演练，针对社会安全风险的特点可采用实际演练、桌面推演、大数据模拟等多种演练形式。根据演练结果和实际情况定期对社会安全风险应急预案进行修订，确保其具有可操作性与有效性。

（五）依法健全社会安全事件应急管理机制

社会安全事件治理重在预防，建立完善的社会保障体系和矛盾化解机制是前提。除此之外，还需要通过网络舆情监控、“天网”大数据抓取等特殊手段确保社会安全事件及时预警。

一旦突发社会安全事件，就应积极处置，坚持以人为本、及早化解、依法处理等方针，争取迅速控制事态、纠正舆论导向，使突发社会安全事件由大变小、由热变冷、由强变弱，防止其不利社会影响蔓延和扩大。

突发社会安全事件事后管理至关重要，除了总结经验教训，改进管理和工作方法，采取有效措施做好突发社会安全事件的事后处置，在机制、管理、设施等方面进行改进和修复之外，还要继续利用各种渠道对突发社会安全事件涉及人员进行心理疏导和善后工作，从根本上防止事件再次发生。

总之，为了国家发展和社会稳定，为了维护每一个社会成员的切身利益，应当秉持系统治理、综合治理、源头治理的思维，致力于将社会安全风险控制在可接受范围之内。在这一过程中，法治思维和法治方式起关键性作用。只有在法治轨道上维护稳定、化解矛盾、治理社会，才能保障人民安居乐业、社会和谐有序和国家长治久安。

（作者系中国社会科学院法学研究所博士后研究人员、助理研究员赵艺绚，本文刊载于《法治时代》杂志2024年第4期）