封面主题 |总体国家安全观十年：回望与发展 之一  新时代总体国家安全观的形成与发展

编者按

国家安全和社会稳定是改革发展的前提。统筹发展和安全，增强忧患意识，做到居安思危，是我们党治国理政的一个重大原则。2014年4月15日，习近平总书记在中央国家安全委员会第一次会议上首次提出总体国家安全观，这是国家安全理念的创新，为新形势下加强国家安全建设、完善国家安全制度体系、保障国泰民安提供了基本遵循和行动指南。

在总体国家安全观提出十周年之际，为更好地了解总体国家安全观十年的发展和成绩，本期封面主题聚焦国家安全形势新特点新目标新任务，特邀请各领域的专家学者，探讨新时代总体国家安全观的形成与发展，以及军事安全、金融安全、社会安全、应急安全、数据安全、生物安全等重点领域法治建设的现状。今后，总体国家安全观将继续不断完善，以筑牢新时代国家安全的法治保障，回应人民群众对国家安全的新期待。

2014年4月15日，习近平总书记在中央国家安全委员会第一次全体会议上首次提出总体国家安全观的概念，并深刻阐释了总体国家安全观的历史背景、重要意义、核心要义和基本内涵。

总体国家安全观是以习近平同志为核心的党中央根据十八大以来的国家安全形势以及国家发展内在需要所提出的重大战略思想，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分。总体国家安全观是对国家安全理论的重大创新，是新形势下维护和塑造中国特色国家安全的行动指南，具有重大的理论意义、时代意义、实践意义。

国家安全是民族复兴的根基，社会稳定是国家强盛的前提。十年来，在总体国家安全观的指引下，党和国家经受住了来自各方面的风险挑战和考验，总体国家安全观的内涵不断丰富发展，国家安全领导体制和法治体系、战略体系、政策体系不断发展完善，新时代国家安全工作取得历史性成就。

一、总体国家安全观的形成及其重大意义

（一）总体国家安全观的形成

“总体国家安全观”概念的形成大致经历了四个阶段。

第一阶段是在传统意义上使用“国家安全”概念。1983年国务院政府工作报告首次正式使用了“国家安全”概念。报告指出：“为了确保国家安全和加强反间谍工作，国务院提请这次大会批准成立国家安全部，以加强对国家安全工作的领导。”此后，“国家安全”这一概念曾多次出现在政府工作报告之中。此阶段的“国家安全”概念强调的主要是国家的政治安全和军事安全，属于传统的、强调防御外敌的“国家安全”概念。

第二阶段是提出以“互信、互利、平等、协作”为核心的“新安全观”理念。1997年3月，中国在东盟地区论坛建立信任措施会议上正式提出了“新安全观”的理念，其核心是用更广阔的视野审视安全问题，维护世界和平稳定。“新安全观”涉及国家的对外安全和国际安全问题，既维护本国安全，又尊重别国安全关切，促进人类共同安全。

第三阶段是将外部安全和内部安全合二为一的非传统“国家安全”概念的萌芽阶段。2004年9月19日，党的十六届四中全会报告首次对国家安全作了系统部署，指出要“针对传统安全威胁和非传统安全威胁的因素相互交织的新情况，增强国家安全意识，完善国家安全战略，抓紧构建维护国家安全的科学、协调、高效的工作机制。坚决防范和打击各种敌对势力的渗透、颠覆和分裂活动，有效防范和应对来自国际经济领域的各种风险，确保国家的政治安全、经济安全、文化安全和信息安全”。自此，国家安全的内涵包括外部安全和内部安全两个部分。

第四阶段是总体国家安全观的形成和提出。随着国际形势的迅速变化，中国国家安全开始面临全新的问题和挑战，中国国家安全理念和构成要素也因此发生了重大变化。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央始终高度重视国家安全问题，多次就国家安全问题作出重要指示与具体部署。

2013年11月，党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》 提出设立国家安全委员会，完善国家安全体制和国家安全战略，确保国家安全。2014年4月15日，习近平总书记在中央国家安全委员会第一次会议上发表重要讲话，首次提出了总体国家安全观。

（二）总体国家安全观的发展完善

新时代，我国国家安全的内涵和外延比历史上任何时候都要丰富，时空领域比历史上任何时候都要宽广，内外因素比历史上任何时候都要复杂，总体国家安全观的内涵也在指导国家安全工作的实践中不断丰富和完善。

2014年4月15日，习近平总书记首次提出总体国家安全观并系统阐述了构成总体国家安全的11个具体领域。即总体国家安全观“既重视传统安全，又重视非传统安全，构建集政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、信息安全、生态安全、资源安全、核安全等于一体的国家安全体系”。

2015年7月1日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过的《中华人民共和国国家安全法》（以下简称《国家安全法》）将“总体国家安全观”纳入法治轨道，明确国家安全工作应坚持总体国家安全观，规定政治安全、国土安全、军事安全、文化安全、科技安全等11个领域的国家安全任务，新增太空安全、深海安全、极地安全等新兴安全领域，并将维护国家海外利益列入维护国家安全的重要任务。

2019年10月，党的十九届四中全会提出“完善国家安全体系”，其中最大的变化是增加了科技安全保障。

2020年2月，习近平总书记在中央全面深化改革委员会第十二次会议上强调，要从保护人民健康、保障国家安全、维护国家长治久安的高度，将生物安全纳入国家安全体系。2020年12月，习近平总书记在中共中央政治局第二十六次集体学习时，就如何贯彻总体国家安全观提出十点要求，即“十个坚持”，成为总体国家安全观的核心要义。2022年10月，党的二十大报告强调：“必须坚定不移贯彻总体国家安全观，把维护国家安全贯穿党和国家工作各方面全过程，确保国家安全和社会稳定。”

2023年5月，习近平总书记在二十届中央国家安全委员会第一次会议上强调，加快推进国家安全体系和能力现代化，以新安全格局保障新发展格局，对总体国家安全观进行了新的阐释。

由此可见，总体国家安全观提出之后，根据经济社会发展和国家利益需要，所涉安全领域逐渐扩充，国家安全体系不断完善。迄今，国家安全的重点领域涵盖了政治安全、军事安全、国土安全、经济安全、金融安全、文化安全、社会安全、科技安全、网络安全、粮食安全、生态安全、资源安全、核安全、海外利益安全、生物安全、太空安全、深海安全、极地安全、人工智能安全、数据安全等20个重点领域。

随着时代的发展和国内国际形势需要，国家安全涵盖的内容还可能进一步增加和丰富。

（三）总体国家安全观的重大意义

总体国家安全观的提出，对于中国的国家安全事业的建设与发展具有十分重要的现实意义。

1.总体国家安全观有利于更好地应对国际形势变化。传统的“国家安全”概念以国家的政治、军事安全为核心，侧重的是防御来自境外的军事侵略和威胁。随着国际安全形势的发展，境外敌对势力除通过军事威胁来危害他国的主权、安全和重大利益外，还不断通过“经济制裁”“颜色革命”等方式，从一个国家的内部来制造经济、社会、文化等领域的危机，成为危害国家安全的主要手段。

总体国家安全观将现代国家安全的理念从传统“国家安全”概念中剥离出来，将外部安全与内部安全合二为一，顺应了国际形势的发展要求，更有利于切实有效地维护国家安全。

2.总体国家安全观有利于国家的稳定和发展。总体国家安全观统筹发展和安全，延续了党中央重视维护国家安全和促进经济发展的两条主线，把国家安全贯穿到党和国家工作的各方面全过程，同经济社会发展一起谋划、一起部署。总体国家安全观既重视外部安全，又重视内部安全；既重视国土安全，又重视国民安全；既重视传统安全，又重视非传统安全；既重视发展问题，又重视安全问题；既重视自身安全，又重视共同安全。总体国家安全观可以有效阻断风险向危机演化，为实现“两个一百年”的奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦保驾护航。

3.总体国家安全观有利于强化民众的国家安全意识。总体国家安全观是“以人民安全为宗旨”的现代国家安全理念。习近平总书记强调指出，要坚持国家安全一切为了人民、一切依靠人民，动员全党全社会共同努力，汇聚起维护国家安全的强大力量，夯实国家安全的社会基础。总体国家安全观将维护国家在经济、文化、社会、科技、信息、生态、资源、核建设等各个领域的安全都视为维护国家安全的职责范围，让每个公民在享有国家安全的同时也积极参与维护国家安全，提升民众的国家安全意识。

4.总体国家安全观有利于维护中国企业和公民的海外利益。近年来，随着我国改革开放的深入推进和经济社会的飞速发展，尤其是“一带一路”倡议的推进和构建人类命运共同体活动的开展，中国与外部世界的交流与合作进一步增强，中国企业和公民正在加快“走出去”的步伐。在总体国家安全观指导下，我国推出了保障中国企业和公民海外安全和利益的系列措施，为境外中国企业和公民提供有效的安全保护。

总之，总体国家安全观是顺应中华民族伟大复兴的时代要求应运而生的新型国家安全理念，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要理论内涵。全面贯彻落实总体国家安全观，是当前和今后一段时间加强我国国家安全工作的首要任务。

二、总体国家安全观的体系化结构

2014年4月，习近平总书记在中央国家安全委员会第一次会议上首次提出“国家安全体系”的概念，并对国家安全的内容体系进行了多视角、多标准的分类。

党的二十大报告中明确要求：“强化国家安全工作协调机制，完善国家安全法治体系、战略体系、政策体系、风险监测预警体系、国家应急管理体系，完善重点领域安全保障体系和重要专项协调指挥体系，强化经济、重大基础设施、金融、网络、数据、生物、资源、核、太空、海洋等安全保障体系建设。”在总体国家安全观战略指导下，国家安全体系建设不断健全。

（一）国家安全的内容体系

所谓国家安全内容体系，是指由国家安全要素、国家安全影响因素、国家安全对象、国家安全主体、国家安全领域等构成的有机整体。

总体国家安全观以人民安全为宗旨，以政治安全为根本，以经济安全为基础，以军事、文化、社会安全为保障，以促进国际安全为依托，维护各领域国家安全，构建国家安全体系。

2023年4月14日，山东青州总体国家安全观教育基地，工作人员为南湖学校的学生们讲解国家安全知识(视觉中国供图)

贯彻落实总体国家安全观，必须既重视外部安全，又重视内部安全，对内求发展、求变革、求稳定、建设平安中国，对外求和平、求合作、求共赢、建设和谐世界；既重视国土安全，又重视国民安全，坚持以民为本、以人为本，坚持国家安全一切为了人民、一切依靠人民，真正夯实国家安全的群众基础；既重视传统安全，又重视非传统安全，构建集政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、信息安全、生态安全、资源安全、核安全等于一体的国家安全体系；既重视发展问题，又重视安全问题，发展是安全的基础，安全是发展的条件，富国才能强兵，强兵才能卫国；既重视自身安全，又重视共同安全，打造命运共同体，推动各方朝着互利互惠、共同安全的目标相向而行。

总体国家安全观坚持“五个统筹”，且内容不断丰富深化。党的十九大报告提出，要统筹发展和安全，统筹外部安全和内部安全、国土安全和国民安全、传统安全和非传统安全、自身安全和共同安全。

2020年12月，习近平总书记在中央政治局第二十六次集体学习时，就贯彻总体国家安全观提出十点要求，其中第九点强调“不断增强塑造国家安全态势的能力”。塑造是更高层次、更具前瞻性的维护，维护和塑造国家安全不是彼此割裂、互不相关的，而是相互联系、相互依存的辩证统一关系。

基于此，党的十九届六中全会指出，要统筹发展和安全、统筹开放和安全、统筹传统安全和非传统安全、统筹自身安全和共同安全、统筹维护国家安全和塑造国家安全。

党的二十大报告进一步发展了总体国家安全观的内涵，强调要统筹外部安全和内部安全、国土安全和国民安全、传统安全和非传统安全、自身安全和共同安全，统筹维护和塑造国家安全。

（二）国家安全的规则体系

国家安全的规则体系包括国家安全法治体系、战略体系、政策体系。“三个体系”既各有侧重又相互配合，统合于国家安全体系之中。

1.国家安全法治体系是国家安全体系的法治保障。国家安全法治体系侧重强调制度化、规范化、程序化，是国家安全运行体系的法律依据和法治保障，主要包括国家安全法律规范体系、国家安全法治实施体系、国家安全法治监督体系和国家安全法治保障体系四个方面。

2.国家安全战略体系是国家安全体系的重要内容。国家安全战略体系是世界大国强国的标准配置。例如，美国的国家安全战略体系主要由《国家安全战略》《国防战略》《国家军事战略》等构成。2015年1月，中共中央政治局审议通过了《国家安全战略纲要》，这是在总体国家安全观指导下制定的全面系统的国家安全战略规划。同年7月颁布的《国家安全法》第6条规定：“国家制定并不断完善国家安全战略，全面评估国际、国内安全形势，明确国家安全战略的指导方针、中长期目标、重点领域的国家安全政策、工作任务和措施。”为国家安全战略的制定、执行、评估、完善等一系列相关活动提供了明确的法律依据。

2021年11月，《国家安全战略（2021—2025年）》出台，为我国在新形势下全面保障国家安全提供了强有力的战略支撑。2022年10月，党的二十大报告明确提出要完善国家安全战略体系。新时代新征程，我国国家安全战略体系建设必须在总体国家安全观指导下，适应不断变化的国际形势和国际环境，不断强化国家安全战略规划系统性和整体性。

3.国家安全政策体系是国家安全运行体系的政策依据。2017年10月，党的十九大报告指出，要完善“国家安全政策”。针对外部干涉、非法制裁、“长臂管辖”等危害国家安全的突出风险，相关部门及时出台《不可靠实体清单规定》《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》《外商投资安全审查办法》等政策法规，为全面、有效地维护国家主权、安全、发展利益提供了系统性的政策保障。

（三）国家安全的应急体系

国家安全应急体系包括国家安全风险监测预警体系和应急管理体系。2018年3月，国家组建成立“应急管理部”，作为我国国家应急管理的指挥领导机构，增强了应急管理工作的系统性、整体性、协同性，初步形成了统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的中国特色应急管理体制。

2021年12 月，国务院印发的《“十四五”国家应急体系规划》对应急管理的法律法规建构、行政决策、应急标准、风险防控、风险预报等作出了详细规定。2023年，中央国家安全委员会出台了《加快建设国家安全风险监测预警体系的意见》，应急状态下的国家安全预防和处置体系不断健全。

（四）国家安全的宣传体系

国家安全，人人有责。要加强国家安全教育，增强全体公民的国家安全意识、法治意识，提高全社会依法维护国家安全的自觉性和坚定性。

《国家安全法》规定每年的4月15日为全民国家安全教育日。近十年来，国家安全宣传教育进机关、进乡村、进社区、进学校、进企业、进军营、进网络，推动国家安全课程进入国民教育和高等教育体系，利用新媒体等平台强化国家安全宣传体系建设，民众的国家安全意识和能力显著提高。

2024年4月15日，我们迎来第九个全民国家安全教育日。值此之际，我们要更加关注总体国家安全观的贯彻落实，树立正确的国家安全理念，切实有效维护国家主权、安全和重大利益。

三、总体国家安全观的法治保障

坚持全面依法治国和坚持总体国家安全观是新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略，是实现社会主义现代化和中华民族伟大复兴的必然要求。法治是实现总体国家安全的必由之路，是总体国家安全形成与发展不可或缺的基础性条件。

根据全面依法治国的总体要求，贯彻落实总体国家安全观必须高度重视国家安全法治保障问题，推进国家安全领域治理体系与治理能力现代化，为坚持总体国家安全观、走中国特色国家安全道路奠定法治基础。

践行总体国家安全观，需要以法治思维构建科学完备的国家安全体系，需要以法治方式提高国家安全能力，需要以法治力量保障国家安全实效。

2013年11月，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，设立国家安全委员会，完善国家安全体制和国家安全战略，确保国家安全。2014年1月24日，中央国家安全委员会成立，明确“推进国家安全法治建设”是国家安全委员会的主要职责之一。2017年10月，党的十九大报告强调， 要“加强国家安全法治保障”。2021年11月，在党的十九届六中全会上通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》进一步指出，要“完善国家安全法治体系”。

总体而言，国家安全法治体系包括国家安全法律法规体系和国家安全法治实施体系。

（一）发展完善的国家安全法律体系

党的十八届四中全会提出，贯彻落实总体国家安全观，构建国家安全法律制度体系。此后，国家安全立法提速。2014年11月制定《中华人民共和国反间谍法》（以下简称《反间谍法》），同时废止了1993年制定的《国家安全法》。2015年7月，第十二届全国人大常委会第十五次会议审议通过了新制定的《国家安全法》，标志着我国国家安全法律规范体系建设进入了一个里程碑式的新阶段。

2015年8月，《中华人民共和国刑法修正案（九）》增设了五种新的涉恐犯罪。同年12月，《中华人民共和国反恐怖主义法》出台，规范反恐怖主义工作。此后，《中华人民共和国网络安全法》《中华人民共和国境外非政府组织境内活动管理法》《中华人民共和国国防交通法》《中华人民共和国国家情报法》《中华人民共和国核安全法》《中华人民共和国密码法》《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》《中华人民共和国生物安全法》《中华人民共和国出口管制法》《中华人民共和国海警法》《中华人民共和国数据安全法》《中华人民共和国反外国制裁法》《中华人民共和国反有组织犯罪法》《中华人民共和国反电信网络诈骗法》《反间谍法》《中华人民共和国粮食安全保障法》等国家安全重点领域的主干性、支架性法律相继出台，以《中华人民共和国宪法》《国家安全法》以及国家安全具体领域专门性立法和散布于各部门法或单行法中有关国家安全的规定为主要内容的国家安全法律体系基本形成。

同时也要看到，我国国家安全立法仍存在一些短板和问题。主要表现在：一些重要领域，如电磁、太空、极地、深海、人工智能以及维护我国海外利益安全等方面，还存在立法空白；一些安全领域，法律法规位阶较低或陈旧过时，可操作性不强，已不适应现实需要；一些法律法规不相衔接、配套法规制度不健全等。因此，加强国家安全重点领域、新兴领域、涉外领域立法，有计划、有步骤地推进国家安全立法的立改废释纂，增强国家安全立法的系统性、整体性、协同性、时效性，不断发展完善国家安全法律制度体系，任务依然紧迫。

（二）建设高效的安全法治实施体系

完善国家安全法治体系，离不开国家安全法治实施体系建设。必须深入推进涉及国家安全的各个领域严格执法、公正司法、全民守法，强化国家安全执法、司法力度，依法严厉打击国家安全领域的违法犯罪。一是推动国家安全领导体制、工作体系、运行过程法治化，健全国家安全风险研判、防控协同、防范化解机制，确保国家安全领导体制和安全治理的系统性、规范性、协调性。二是完善国家安全执法体制，坚持严格规范公正文明执法，全面推行行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度。加大食品药品、公共卫生、生态环境、安全生产、劳动保障、野生动物保护等关系群众切身利益的重点领域执法力度。三是优化衔接国家安全执法和司法制度，依法打击敌对势力渗透、破坏、颠覆、分裂活动，严厉打击暴力恐怖活动、民族分裂活动、宗教极端活动，遏制和预防严重犯罪行为的发生。四是稳步增加国家安全法治投入，加强重点领域安全能力建设，确保粮食、能源资源、重要产业链安全；加强国家安全监测预警体系、应急体系和能力建设。五是加强国家安全法治教育，增强公民国家安全意识和法治素养，推动全社会形成维护国家安全的强大合力。

2024年4月10日，内蒙古呼和浩特市以“总体国家安全观创新引领10周年”为主题的列车在地铁1号线启动始发(视觉中国供图)

（三）统筹推进国内安全和涉外安全法治工作

坚持统筹推进国内法治和涉外法治，是习近平法治思想“十一个坚持”的重要内容之一。党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，第一次以党的文件形式明确提出要“加强涉外法律工作”。

2019年2月，中央全面依法治国委员会第二次会议指出，要加快推进我国法域外适用的法律体系建设，加强涉外法治专业人才培养，积极发展涉外法律服务，强化企业合规意识，保障和服务高水平对外开放。

2020年11月，在中央全面依法治国工作会议上，习近平总书记指出，要坚持统筹推进国内法治和涉外法治。要加快涉外法治工作战略布局，协调推进国内治理和国际治理，更好维护国家主权、安全和发展利益。

国家安全领域的涉外法治建设事关国家主权、安全和发展利益，尤其需要统筹好国内国际两个大局。一是加快推进我国法域外适用的法律体系建设，建立健全域外法律查明机制，有效反击西方国家的“长臂管辖”和各种法律“陷阱”。二是加强国际安全合作，完善我国司法协助体制机制，推进引渡、遣返犯罪嫌疑人、被判刑人移管等司法协助领域国际合作，积极参与执法安全国际合作，共同打击暴力恐怖势力、民族分裂势力、宗教极端势力和贩毒走私、跨国有组织犯罪；加强反腐败国际合作，加大海外追逃追赃、遣返引渡力度等。三是加强涉外法律服务体系建设，增强依法维护国家安全能力，更好地维护我国公民、法人的海外安全和利益。四是积极参与全球安全治理，推动形成公正合理的国际规则体系，在坚决维护国家主权、尊严和核心利益的同时，为全球安全治理提供中国智慧和中国方案。

总之，总体国家安全观的提出和实践，是中国作为负责任大国应对国内国际安全形势作出的科学决策和理论贡献，为创新国家安全理念和认知、丰富各国国家安全道路选择、维护世界和平稳定，贡献了中国智慧和中国方案。

（作者系中国社会科学院法学研究所法治宣传教育与公法研究中心主任、研究员刘小妹，本文刊载于《法治时代》杂志2023年第4期)